Dalam sistem hukum tata negara Indonesia, sumber kekuasaan normatif presiden untuk membentuk peraturan perundang-undangan berada dalam bingkai prinsip rule of law dan hierarki norma sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (sebagaimana diubah terakhir oleh UU No. 13 Tahun 2022). Dalam konstruksi tersebut, Presiden memiliki kewenangan membentuk peraturan pelaksana berupa Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), dan bentuk peraturan lain yang diakui secara konstitusional. Namun demikian, timbul persoalan serius ketika Presiden mengeluarkan Perpres atau regulasi setingkat lainnya tanpa adanya delegasi normatif secara eksplisit dari undang-undang (UU). Pertanyaannya: apakah tindakan itu sah secara konstitusional, atau justru melampaui batas wewenang yang diberikan oleh konstitusi yakni masuk ke ranah ultra vires?
Prinsip ultra vires, yang secara harfiah berarti “melampaui kekuasaan”, dikenal dalam doktrin hukum administrasi dan hukum tata negara sebagai konsep pembatas kekuasaan yang mencegah organ negara bertindak di luar lingkup kewenangan yang diberikan hukum. Dalam konteks Indonesia, prinsip ini mendapatkan tempat dalam logika konstitusional yang menekankan legalitas dan pembatasan kekuasaan melalui hukum dasar. Presiden, sebagai kepala eksekutif, memang memiliki kewenangan atribusi berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, tetapi kewenangan ini tidak bersifat mutlak dan harus dibaca bersama prinsip checks and balances serta prinsip pelimpahan wewenang (delegasi). Perpres seharusnya merupakan turunan dari UU atau bentuk delegasi pengaturan teknis dari norma yang lebih tinggi. Ketika Presiden menetapkan peraturan yang berdampak luas, mengikat masyarakat, atau bahkan membentuk norma baru tanpa dasar dalam UU, maka patut diduga tindakan tersebut merupakan bentuk legislasi yang ultra vires.
Salah satu contoh konkret yang pernah menimbulkan perdebatan adalah penerbitan Perpres Nomor 82 Tahun 2020 tentang Komite Penanganan COVID-19 dan Pemulihan Ekonomi Nasional. Peraturan ini membentuk struktur kelembagaan baru dengan fungsi koordinatif yang luas, termasuk mengatur alokasi sumber daya negara. Padahal, pembentukan lembaga negara semestinya melalui persetujuan DPR dalam bentuk UU atau setidaknya mengacu pada UU yang telah memberi delegasi eksplisit. Tidak adanya dasar hukum khusus dalam UU yang memberi kuasa kepada Presiden untuk membentuk struktur demikian menimbulkan persoalan keabsahan. Jika ditelaah dari sudut pandang teori ultra vires, Perpres tersebut dapat dikritisi karena mengandung pelampauan kewenangan normatif yang seharusnya tidak dilakukan oleh Presiden secara sepihak. Dalam situasi darurat sekalipun, Presiden tetap dibatasi oleh prinsip constitutional supremacy, sehingga tidak dapat menciptakan norma mandiri yang mengikat rakyat tanpa mandat undang-undang.
Persoalan semakin kompleks karena dalam praktik ketatanegaraan Indonesia, Mahkamah Agung (MA) sebagai penguji peraturan di bawah undang-undang, seringkali memberikan ruang lebar bagi eksekutif untuk menafsirkan ruang pelaksanaan. Putusan MA cenderung menilai aspek formalitas prosedur, bukan substansi keabsahan pelimpahan wewenang. Akibatnya, ruang gerak presiden dalam mengatur tanpa delegasi menjadi abu-abu dan nyaris tidak terkontrol secara yudisial. Hal ini bertentangan dengan esensi teori negara hukum modern yang menempatkan pembatasan kekuasaan sebagai prinsip utama. Dalam sistem trias politica, pembentukan norma umum adalah domain legislatif, sementara presiden sebagai eksekutif hanya menjalankan dan merinci apa yang telah ditetapkan oleh UU. Ketika eksekutif mengatur tanpa batas melalui peraturan yang berdampak luas, maka keseimbangan kekuasaan terganggu dan risiko abuse of power menjadi riil.
Teori ultra vires seharusnya berfungsi sebagai kontrol normatif terhadap perluasan kekuasaan eksekutif dalam ranah legislasi. Dalam konteks Indonesia, penting untuk menegaskan bahwa peraturan presiden tanpa dasar undang-undang tidak memiliki legitimasi hukum dan bertentangan dengan prinsip legalitas. Legalitas dalam hukum tata negara bukan hanya berarti “tidak dilarang”, tetapi lebih dari itu: tindakan negara harus memiliki dasar hukum yang sah, spesifik, dan proporsional. Oleh karena itu, peraturan presiden yang bersifat zelfstanding (berdiri sendiri) tanpa rujukan UU harus ditolak sebagai bentuk pelampauan kekuasaan.
Sebagai jalan keluar, peran DPR dan pengadilan harus diperkuat. DPR perlu lebih proaktif dalam mengawasi dan mengkritisi Perpres yang berpotensi ultra vires, sementara Mahkamah Agung semestinya menerapkan pengujian materiil yang substansial terhadap dasar kewenangan setiap regulasi. Selain itu, pembentukan lembaga penguji Perpres secara konstitusional, misalnya dengan perluasan kewenangan Mahkamah Konstitusi atau pembentukan kamar pengujian eksekutif khusus, bisa menjadi opsi reformasi ke depan. Penegasan batas kewenangan legislatif dan eksekutif merupakan kebutuhan mendesak untuk menjaga marwah hukum tata negara sebagai sistem yang menjamin keadilan dan keterbukaan, bukan hanya sebagai instrumen politik kekuasaan.
Kajian ini menegaskan bahwa praktik Presiden mengatur melalui Perpres tanpa delegasi UU tidak hanya melanggar prinsip legalitas, tetapi juga melemahkan pilar demokrasi konstitusional. Indonesia sebagai negara hukum harus mengedepankan prinsip bahwa segala tindakan pemerintah termasuk legislasi eksekutif harus berbasis pada kewenangan yang jelas, terukur, dan dapat diuji secara hukum. Di sinilah urgensi revitalisasi prinsip ultra vires dalam hukum tata negara Indonesia agar pembentukan norma tidak menjadi alat dominasi, melainkan mekanisme tata kelola kekuasaan yang sah dan akuntabel.
0 Komentar