Politik Hukum dalam Ketatanegaraan Indonesia: Ketika Hukum Menentukan Arah Kekuasaan

 Tidak ada hukum yang lahir dari ruang kosong.

Di belakang sebuah undang-undang selalu terdapat pilihan. Ada persoalan yang diputuskan untuk diatur, ada kepentingan yang hendak dilindungi, ada perilaku yang dilarang, ada kewenangan yang diberikan, dan ada pula kekuasaan yang sengaja dibatasi. Bahkan keputusan untuk tidak mengatur sesuatu pada saat tertentu juga dapat merupakan sebuah pilihan kebijakan.

Karena itu, ketika berbicara mengenai politik hukum, kita sebenarnya sedang berbicara tentang sesuatu yang lebih dalam daripada proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Kita sedang membicarakan arah yang dipilih negara mengenai hukum seperti apa yang hendak dibangun, kepentingan apa yang hendak dilindungi, dan untuk tujuan apa kekuasaan negara digunakan.

Dalam pengertian inilah politik hukum mempunyai kedudukan penting dalam ketatanegaraan Indonesia.

Politik hukum sering dipahami sebagai legal policy, yakni kebijakan mengenai hukum yang akan diberlakukan atau hukum yang hendak dibangun untuk mencapai tujuan negara. Dalam dokumen pembangunan hukum nasional, politik hukum juga ditempatkan sebagai dasar bagi negara dalam penciptaan hukum, pelaksanaan hukum, dan perkembangan hukum. Dengan demikian, politik hukum tidak berhenti ketika sebuah undang-undang disahkan. Ia juga berbicara mengenai bagaimana hukum dilaksanakan dan ke arah mana sistem hukum dikembangkan.

Tetapi ada persoalan yang menurut saya jauh lebih menarik.

Jika politik hukum menentukan arah hukum, siapa yang menentukan arah politik hukum itu sendiri?

Jawaban paling sederhana tentu menunjuk kepada lembaga-lembaga negara yang memperoleh kewenangan berdasarkan konstitusi. Presiden dan DPR mempunyai peranan sangat besar dalam pembentukan undang-undang. Pemerintah menentukan berbagai kebijakan penyelenggaraan negara. Lembaga peradilan melalui putusannya turut memengaruhi perkembangan hukum. Pemerintahan daerah juga menghasilkan kebijakan hukum dalam lingkup kewenangannya.

Namun jawaban demikian belum cukup.

Dalam negara konstitusional, politik hukum tidak boleh sepenuhnya bergantung kepada siapa yang sedang memegang kekuasaan. Pergantian pemerintahan memang dapat mengubah prioritas pembangunan hukum. Komposisi politik di DPR dapat memengaruhi agenda legislasi. Perubahan kebutuhan masyarakat juga dapat melahirkan kebutuhan terhadap hukum baru. Tetapi terdapat batas yang tidak boleh berubah hanya karena konfigurasi kekuasaan berubah.

Batas itu adalah konstitusi.

Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar, sedangkan ayat (3) menegaskan Indonesia sebagai negara hukum. Dua ketentuan tersebut, apabila dibaca bersama, menghasilkan pesan yang sangat penting: kekuasaan politik memperoleh legitimasi dari rakyat, tetapi pelaksanaan kekuasaan tersebut tetap dibatasi oleh hukum dan konstitusi.

Maka politik hukum Indonesia tidak boleh semata-mata menjadi politik dari mereka yang sedang berkuasa.

Di sinilah perbedaan antara politik hukum negara dengan sekadar kepentingan politik penguasa harus dijaga.

Setiap pemerintahan tentu mempunyai agenda. Itu sesuatu yang wajar dalam demokrasi. Presiden dipilih dengan program tertentu. Partai politik memperjuangkan gagasan tertentu. DPR menghasilkan keputusan melalui proses politik. Tidak mungkin hukum sepenuhnya dipisahkan dari politik karena pembentukan undang-undang sendiri berlangsung melalui lembaga politik.

Persoalan baru muncul apabila hukum tidak lagi digunakan untuk mencapai tujuan konstitusional, tetapi terutama digunakan untuk mengamankan kepentingan kekuasaan.

Perbedaannya kadang-kadang sangat tipis.

Sebuah undang-undang dapat dibentuk melalui prosedur formal yang tersedia. Pembahasannya dilakukan oleh DPR bersama pemerintah. Persetujuan diperoleh. Undang-undang kemudian diundangkan. Dari sudut pandang prosedural, seluruh tahapan mungkin terlihat sah.

Tetapi politik hukum mengharuskan kita mengajukan pertanyaan yang lebih jauh: mengapa hukum itu dibentuk? Kepentingan siapa yang memperoleh perlindungan? Apakah terdapat kepentingan masyarakat yang justru terpinggirkan? Apakah hukum memperkuat pembatasan kekuasaan atau sebaliknya memperluas kekuasaan tanpa pengawasan yang memadai?

Pertanyaan semacam ini membuat studi politik hukum berbeda dari pembacaan hukum yang semata-mata positivistik.

Seorang sarjana hukum tidak cukup hanya mengetahui bahwa sebuah undang-undang berlaku. Ia juga harus mampu membaca alasan mengapa undang-undang tersebut lahir, konfigurasi kekuasaan yang melatarbelakanginya, arah perubahan hukum yang hendak dicapai, dan kesesuaiannya dengan prinsip-prinsip konstitusi.

Sebab hukum dan politik memang mempunyai hubungan yang sulit dipisahkan. Kajian mengenai relasi hukum dan politik di Indonesia menunjukkan bahwa aktivitas politik merupakan salah satu faktor yang memengaruhi pembentukan hukum. Namun pengakuan terhadap kenyataan tersebut tidak berarti kita harus menerima kesimpulan bahwa hukum selalu tunduk kepada politik.

Justru negara hukum dibangun untuk mencegah keadaan semacam itu.

Politik memang dapat melahirkan hukum, tetapi setelah hukum dibentuk, kekuasaan politik juga harus tunduk kepada hukum. Hubungan keduanya karena itu tidak berjalan satu arah.

Politik menghasilkan hukum, sementara hukum membatasi politik.

Saya kira, di sinilah salah satu paradoks paling menarik dalam ketatanegaraan modern. DPR dan Presiden memiliki kewenangan membentuk undang-undang, tetapi undang-undang yang mereka hasilkan dapat diuji terhadap UUD NRI Tahun 1945 oleh Mahkamah Konstitusi. Pemerintah dapat mengambil kebijakan, tetapi tindakan pemerintahan tetap berada dalam kerangka hukum. Lembaga negara memiliki kewenangan, tetapi kewenangan tersebut tidak lahir dari kehendaknya sendiri.

Dengan kata lain, kekuasaan menciptakan hukum melalui mekanisme yang diberikan konstitusi, tetapi hukum pada saat yang sama menciptakan batas terhadap kekuasaan.

Mekanisme tersebut menjadi penting karena politik hukum tidak selalu menghasilkan hukum yang ideal.

Pembentuk undang-undang dapat keliru. Mayoritas politik dapat menghasilkan keputusan yang merugikan kelompok minoritas. Regulasi dapat dibentuk terlalu cepat. Kepentingan jangka pendek dapat mengalahkan kebutuhan pembangunan hukum jangka panjang. Bahkan hukum dapat digunakan sebagai instrumen untuk memperbesar kewenangan institusi tertentu.

Karena itu, politik hukum dalam negara demokratis membutuhkan mekanisme koreksi.

Partisipasi masyarakat merupakan salah satunya. Pengujian undang-undang merupakan mekanisme lainnya. Kebebasan akademik, pers, masyarakat sipil, dan ruang kritik publik juga mempunyai fungsi yang tidak kalah penting. Politik hukum yang sehat tidak lahir hanya dari ruang rapat pembentuk undang-undang. Ia membutuhkan perdebatan publik karena hukum yang dibentuk pada akhirnya akan mengikat publik.

Di sinilah saya melihat tantangan politik hukum Indonesia hari ini bukan hanya soal berapa banyak undang-undang yang dapat dibentuk, tetapi seberapa jelas arah pembangunan hukum yang sedang kita tuju.

Produktivitas legislasi tidak selalu identik dengan kualitas politik hukum.

Negara dapat menghasilkan puluhan undang-undang, ratusan peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, dan berbagai regulasi lainnya. Namun banyaknya regulasi tidak dengan sendirinya menunjukkan bahwa sistem hukum semakin baik. Bahkan terlalu banyak regulasi yang tidak terkoordinasi dapat menghasilkan tumpang tindih kewenangan, disharmoni norma, dan ketidakpastian hukum.

Karena itu, pembangunan hukum membutuhkan arah.

BPHN sendiri menempatkan pembangunan hukum sebagai proses yang mencakup bukan hanya materi hukum, tetapi juga struktur, budaya hukum, serta sarana dan prasarana hukum. Politik hukum nasional diarahkan pada pencapaian tujuan negara dan pembangunan sistem hukum yang bersumber pada Pancasila serta UUD NRI Tahun 1945.

Pandangan tersebut penting karena salah satu kekeliruan yang sering terjadi adalah menyamakan reformasi hukum dengan reformasi regulasi.

Mengubah undang-undang memang penting. Tetapi mengganti teks tidak selalu mengubah kenyataan.

Kita dapat membentuk undang-undang yang menjanjikan pelayanan publik yang baik, tetapi hasilnya akan terbatas apabila birokrasi tidak berubah. Kita dapat memperkuat jaminan hak dalam peraturan perundang-undangan, tetapi perlindungan itu kehilangan makna apabila akses terhadap keadilan tetap sulit. Kita dapat membangun lembaga baru, tetapi pembentukan institusi tidak akan menyelesaikan persoalan apabila budaya kekuasaannya tetap sama.

Politik hukum karena itu harus melihat hukum sebagai sebuah sistem.

Substansi hukum penting. Struktur kelembagaan penting. Penegakan hukum penting. Tetapi budaya hukum juga menentukan apakah keseluruhan sistem tersebut benar-benar bekerja.

Perkembangan kebijakan hukum nasional bahkan kini menempatkan pembangunan kesadaran hukum sebagai bagian dari agenda reformasi hukum. Kajian mengenai Prolegnas 2025–2029 dan RPJMN 2025–2029 menunjukkan keterkaitan antara legislasi, perluasan akses keadilan, reformasi hukum, dan pembangunan budaya hukum.

Namun ada satu hal yang menurut saya tidak boleh hilang dari seluruh agenda tersebut: politik hukum harus mempunyai orientasi konstitusional.

Hukum bukan sekadar instrumen pembangunan ekonomi. Hukum juga bukan sekadar alat untuk memastikan program pemerintah dapat berjalan. Hukum memang dapat digunakan untuk mendorong investasi, pembangunan, transformasi digital, reformasi birokrasi, maupun agenda ekonomi lainnya. Tetapi hukum mempunyai fungsi yang lebih mendasar: menjaga agar pencapaian tujuan-tujuan tersebut tidak mengorbankan keadilan, hak konstitusional, demokrasi, dan pembatasan kekuasaan.

Jika hukum hanya dinilai berdasarkan kemampuannya mempercepat kebijakan pemerintah, kita berisiko mereduksi hukum menjadi instrumen kekuasaan.

Sebaliknya, apabila hukum hanya dipandang sebagai sekumpulan norma yang steril dari realitas politik, kita juga gagal memahami bagaimana hukum sebenarnya dibentuk dan bekerja.

Politik hukum berada di antara keduanya.

Ia mengakui bahwa hukum membutuhkan keputusan politik, tetapi sekaligus menuntut agar keputusan politik tersebut mempunyai arah konstitusional.

Karena itu, saya memandang ukuran keberhasilan politik hukum Indonesia seharusnya tidak berhenti pada pertanyaan apakah pemerintah berhasil menjalankan agenda legislasi atau apakah DPR berhasil memenuhi target pembentukan undang-undang. Ukurannya harus lebih substantif: apakah hukum yang dihasilkan semakin membatasi kesewenang-wenangan, memperluas akses terhadap keadilan, melindungi hak warga negara, memperkuat demokrasi, menciptakan kepastian hukum, dan mendekatkan negara kepada tujuan yang ditetapkan dalam Pembukaan UUD NRI Tahun 1945.

Pembukaan konstitusi telah memberikan arah yang cukup jelas: melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia. Politik hukum semestinya menjadi jembatan antara cita-cita konstitusional tersebut dengan hukum yang benar-benar berlaku dalam kehidupan masyarakat.

Pada akhirnya, pertanyaan mengenai politik hukum bukan hanya “hukum apa yang hendak kita bentuk?”

Pertanyaan yang lebih mendasar adalah “Indonesia seperti apa yang hendak kita bangun melalui hukum?”

Jika pertanyaan pertama hanya membawa kita kepada daftar rancangan undang-undang, pertanyaan kedua memaksa kita berbicara mengenai negara hukum, demokrasi, keadilan, kesejahteraan, hak asasi manusia, dan pembatasan kekuasaan.

Di situlah politik hukum memperoleh makna ketatanegaraannya.

Politik hukum yang sehat bukan politik hukum yang mampu membuat hukum mengikuti setiap kehendak kekuasaan. Justru sebaliknya, politik hukum yang sehat adalah politik hukum yang mampu menerjemahkan pilihan demokratis ke dalam hukum tanpa kehilangan batas-batas konstitusionalnya.

Sebab dalam negara hukum, politik memang diperlukan untuk menentukan arah hukum. Tetapi ketika hukum telah kehilangan kemampuan untuk membatasi politik, yang tersisa bukan lagi politik hukum dalam negara konstitusional, melainkan hukum yang berjalan mengikuti arah kekuasaan.