Pembicaraan mengenai penataan kelembagaan negara sering kali dimulai dari Montesquieu dan berhenti pada konsep trias politica. Kekuasaan legislatif diberikan kepada lembaga pembentuk undang-undang, kekuasaan eksekutif kepada pemerintah, dan kekuasaan yudikatif kepada lembaga peradilan. Pembagian semacam itu memang merupakan fondasi penting negara modern. Namun, menurut saya, perkembangan ketatanegaraan telah membuat persoalan kelembagaan negara jauh lebih kompleks daripada sekadar pertanyaan mengenai siapa yang membuat undang-undang, siapa yang menjalankannya, dan siapa yang mengadili pelanggaran hukum.
Persoalan utama penataan kelembagaan negara sesungguhnya adalah bagaimana kekuasaan dibentuk, dibatasi, didistribusikan, diawasi, dan dipertanggungjawabkan. Karena itu, teori kelembagaan negara seharusnya tidak dipahami hanya sebagai teori mengenai pembagian kekuasaan, tetapi sebagai teori mengenai pengendalian kekuasaan. Sebuah negara dapat memiliki lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang terpisah secara formal, tetapi apabila satu kekuatan politik mampu mengendalikan ketiganya secara efektif, pemisahan kelembagaan tersebut kehilangan makna substantifnya.
Dari Separation of Powers Menuju Distribution of Powers
John Locke dan Montesquieu memberikan fondasi penting mengenai perlunya kekuasaan negara dibagi. Gagasan tersebut lahir dari kesadaran sederhana tetapi fundamental: kekuasaan yang terkonsentrasi memiliki kecenderungan untuk disalahgunakan. Oleh sebab itu, kekuasaan tidak boleh diletakkan sepenuhnya pada satu orang ataupun satu institusi.
Akan tetapi, negara modern tidak mungkin bekerja dengan pemisahan kekuasaan yang benar-benar kaku. Antarlembaga negara justru harus berinteraksi. Presiden terlibat dalam pembentukan undang-undang bersama DPR. DPR melakukan pengawasan terhadap pemerintah. Mahkamah Konstitusi dapat menyatakan produk legislasi bertentangan dengan UUD 1945. Badan Pemeriksa Keuangan memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Sementara itu, berbagai lembaga independen menjalankan fungsi yang tidak mudah ditempatkan secara sederhana ke dalam tiga cabang kekuasaan klasik.
Karena itu, saya melihat teori distribution of powers lebih mampu menjelaskan kompleksitas negara modern. Kekuasaan tidak sekadar “dipisahkan”, tetapi didistribusikan berdasarkan fungsi konstitusional tertentu. Setiap lembaga memperoleh kewenangan untuk menjalankan fungsi tertentu, sekaligus dibatasi oleh kewenangan lembaga lainnya.
Checks and Balances Harus Dibaca sebagai Mekanisme Ketidakpercayaan yang Sehat
Dalam demokrasi konstitusional, menurut saya, terdapat satu prinsip yang sering dilupakan: konstitusi pada dasarnya tidak boleh terlalu percaya kepada pemegang kekuasaan. Bukan karena setiap pejabat negara akan menyalahgunakan kekuasaan, tetapi karena konstitusi harus dibangun berdasarkan kemungkinan bahwa kekuasaan dapat disalahgunakan.
Dari sinilah checks and balances memperoleh relevansinya.
Tidak boleh ada lembaga yang menjadi satu-satunya penafsir mengenai batas kewenangannya sendiri. Ketika pemerintah menjalankan kekuasaan, tersedia mekanisme pengawasan politik dan hukum. Ketika pembentuk undang-undang menghasilkan suatu norma, tersedia mekanisme judicial review. Bahkan ketika lembaga peradilan memiliki independensi, tetap diperlukan mekanisme akuntabilitas untuk memastikan independensi tidak berubah menjadi kekuasaan tanpa pengawasan.
Oleh karena itu, checks and balances tidak boleh dipahami sebagai konflik antarlembaga negara. Perbedaan pendapat antara Presiden, DPR, Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, BPK, ataupun lembaga negara lainnya dalam batas konstitusional justru dapat menunjukkan bahwa mekanisme pengawasan sedang bekerja. Yang berbahaya bukan selalu konflik antarlembaga, tetapi keadaan ketika seluruh pusat kekuasaan terlalu mudah bergerak ke arah yang sama tanpa mekanisme koreksi yang efektif.
Kemunculan Lembaga Negara Independen Bukan Kegagalan Trias Politica
Perkembangan berikutnya adalah munculnya berbagai lembaga negara independen. Fenomena ini terkadang dipandang sebagai bukti bahwa konsep trias politica sudah tidak relevan. Saya memiliki pandangan berbeda. Kehadiran lembaga independen bukan berarti teori pemisahan kekuasaan telah gagal, melainkan menunjukkan bahwa teori pembatasan kekuasaan terus berkembang mengikuti kompleksitas fungsi negara.
Negara saat ini mengurus persoalan yang tidak pernah dibayangkan ketika Montesquieu merumuskan teorinya. Pemilu, persaingan usaha, perlindungan data, pelayanan publik, pemberantasan korupsi, pengawasan sektor keuangan, hingga berbagai bidang regulasi teknis membutuhkan institusi yang memiliki tingkat independensi tertentu.
Persoalannya kemudian bukan lagi apakah lembaga independen diperlukan, melainkan seberapa independen sebuah lembaga harus dibuat dan kepada siapa independensi tersebut dipertanggungjawabkan.
Independensi tidak boleh diterjemahkan sebagai ketiadaan pengawasan. Lembaga yang independen dari pemerintah tetap harus tunduk kepada konstitusi, undang-undang, prinsip transparansi, akuntabilitas, dan pengawasan yang demokratis. Jika tidak, kita hanya memindahkan konsentrasi kekuasaan dari lembaga politik kepada lembaga independen.
Indonesia Bergerak dari Hierarki menuju Hubungan Horizontal-Fungsional
Perubahan UUD 1945 telah membawa transformasi besar dalam struktur ketatanegaraan Indonesia. Sebelum perubahan konstitusi, konstruksi kelembagaan negara lebih mudah dibaca secara vertikal. MPR ditempatkan pada posisi yang sangat dominan dalam struktur ketatanegaraan.
Setelah perubahan UUD 1945, konstruksi tersebut berubah. Tidak lagi tepat memahami lembaga negara dengan pertanyaan sederhana mengenai “lembaga tertinggi” dan “lembaga tinggi negara”. Supremasi kelembagaan secara bertahap digantikan oleh supremasi konstitusi.
Presiden, DPR, DPD, MPR, MA, MK, BPK, dan lembaga lainnya memiliki fungsi dan kewenangan masing-masing berdasarkan konstitusi. Hubungan antarlembaga menjadi lebih horizontal-fungsional. Tidak ada satu lembaga yang dapat secara sederhana mengklaim dirinya sebagai pusat seluruh kekuasaan negara.
Perubahan tersebut, menurut saya, merupakan salah satu pencapaian terpenting Reformasi. Namun, desain konstitusional yang baik tidak otomatis menghasilkan praktik ketatanegaraan yang baik.
Masalah Kita Bukan Kekurangan Lembaga, tetapi Ketidakjelasan Desain
Indonesia memiliki banyak lembaga, badan, komisi, dewan, dan institusi dengan nomenklatur serta dasar hukum yang berbeda. Setiap kali muncul persoalan baru, terdapat kecenderungan untuk menjawabnya dengan pembentukan lembaga baru.
Pendekatan demikian perlu dievaluasi.
Pembentukan lembaga negara seharusnya tidak dimulai dari pertanyaan, “lembaga apa yang harus dibentuk?”, melainkan “fungsi negara apa yang belum berjalan dan mengapa fungsi tersebut tidak dapat dilaksanakan oleh lembaga yang telah ada?”
Menurut saya, setidaknya terdapat lima pertanyaan yang harus dijawab setiap kali negara hendak membentuk atau menata kembali suatu lembaga: apa dasar hukumnya, apa fungsinya, dari mana kewenangannya diperoleh, apa batas kewenangannya, dan kepada siapa lembaga tersebut mempertanggungjawabkan kekuasaannya.
Kelima pertanyaan tersebut membawa kita pada teori kewenangan. Atribusi, delegasi, dan mandat bukan sekadar konsep dalam hukum administrasi negara. Ketiganya penting untuk membaca desain kelembagaan. Sebab, pada akhirnya, tidak boleh ada kewenangan publik yang hadir tanpa dasar hukum dan mekanisme pertanggungjawaban.
Jangan Sampai Checks and Balances Hanya Ada di Atas Kertas
Tantangan yang lebih besar justru berada pada praktik. Sebagus apa pun pembagian kewenangan yang dirancang dalam konstitusi, efektivitasnya sangat bergantung pada konfigurasi politik dan independensi institusi.
Bayangkan apabila kekuatan politik yang sama secara efektif menguasai pemerintahan dan parlemen. Secara formal, Presiden dan DPR tetap merupakan dua institusi berbeda. Namun, apakah mekanisme pengawasan parlemen terhadap pemerintah akan bekerja dengan kekuatan yang sama?
Pertanyaan serupa dapat diajukan terhadap lembaga peradilan dan lembaga independen. Ketika proses pengisian jabatan publik sangat dipengaruhi kepentingan politik, persoalannya tidak lagi hanya menyangkut siapa yang mengangkat pejabat tersebut, tetapi apakah desain pengangkatan mampu mempertahankan independensi setelah seseorang menduduki jabatan.
Karena itu, saya berpandangan bahwa teori penataan kelembagaan negara ke depan harus bergerak dari pemisahan kekuasaan secara formal menuju pencegahan konsentrasi kekuasaan secara substantif.
Yang Harus Ditata adalah Kekuasaan, Bukan Sekadar Lembaganya
Pada akhirnya, saya melihat teori-teori penataan kelembagaan negara memiliki satu benang merah yang sama. Separation of powers, distribution of powers, checks and balances, teori kewenangan, hingga gagasan mengenai independent state institutions sebenarnya sedang menjawab pertanyaan yang sama: bagaimana memastikan kekuasaan negara tetap dapat bekerja tanpa menjadi terlalu kuat untuk dikendalikan?
Karena itu, penataan kelembagaan negara tidak boleh berhenti pada restrukturisasi organisasi, penggabungan lembaga, pembubaran komisi, atau perubahan nomenklatur. Reformasi kelembagaan harus menyentuh distribusi kewenangan, mekanisme pengisian jabatan, independensi, pengawasan, hubungan antarlembaga, serta pertanggungjawaban kepada publik.
Negara tidak menjadi demokratis hanya karena memiliki banyak lembaga yang saling mengawasi di atas kertas. Negara menjadi demokratis ketika tidak ada satu orang, satu lembaga, ataupun satu kekuatan politik yang dapat menguasai seluruh proses pengambilan keputusan tanpa kemungkinan untuk dikoreksi.
Di titik itulah teori penataan kelembagaan negara menemukan maknanya yang paling mendasar: bukan bagaimana membagi kekuasaan agar negara terlihat demokratis, tetapi bagaimana mengendalikan kekuasaan agar demokrasi tetap hidup.
.jpg)
0 Komentar