Perdebatan mengenai kekuasaan Presiden di Indonesia hampir selalu bergerak di antara dua kekhawatiran. Presiden yang terlalu lemah dianggap akan menyulitkan pemerintahan mengambil keputusan dan menjalankan agenda negara. Sebaliknya, Presiden yang terlalu kuat menyimpan persoalan yang jauh lebih mendasar: siapa yang mengawasi kekuasaan itu ketika sebagian besar instrumen pemerintahan berada dalam kendalinya? Pertanyaan tersebut sebenarnya telah lama menjadi persoalan Hukum Tata Negara Indonesia. Bahkan, salah satu agenda penting perubahan UUD 1945 adalah mengoreksi desain ketatanegaraan yang sebelumnya memberikan ruang kekuasaan sangat besar kepada Presiden. Literatur ketatanegaraan mencatat desain sebelum perubahan sebagai executive heavy, terutama karena besarnya kewenangan Presiden dan belum memadainya mekanisme checks and balances.
Karena itu, membaca kedudukan eksekutif Indonesia hari ini tidak cukup hanya dengan membuka Pasal 4 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Ada bagian yang menurut saya justru lebih penting daripada frasa “memegang kekuasaan pemerintahan”, yakni dua kata terakhirnya: menurut Undang-Undang Dasar. Di situlah sesungguhnya konstitusi meletakkan dasar sekaligus batas kekuasaan Presiden. Presiden memperoleh kewenangan yang besar untuk menjalankan pemerintahan, tetapi sumber kewenangan itu bukan dirinya sendiri. Kekuasaan tersebut diberikan oleh konstitusi dan, oleh sebab itu, harus dijalankan dalam batas yang juga ditentukan oleh konstitusi.
Ini penting karena dalam negara konstitusional, kekuasaan tidak pernah cukup dibenarkan hanya karena diperoleh secara demokratis. Kemenangan dalam pemilihan umum memang memberikan legitimasi politik kepada Presiden, tetapi legitimasi politik tidak identik dengan kebebasan menggunakan kekuasaan. Demokrasi menentukan siapa yang berhak memerintah, sedangkan konstitusi menentukan sampai di mana orang yang terpilih itu boleh memerintah. Dua hal tersebut tidak boleh dicampuradukkan. Presiden dapat memiliki dukungan elektoral yang sangat besar, tetapi tetap tidak dapat bertindak melampaui kewenangan yang diberikan konstitusi dan undang-undang.
Perubahan UUD 1945 pada 1999–2002 sebenarnya memperlihatkan kesadaran yang cukup kuat mengenai persoalan tersebut. Reformasi konstitusi tidak memilih jalan melemahkan lembaga kepresidenan. Pilihan yang diambil justru lebih menarik: mempertahankan dan mempertegas sistem presidensial, tetapi pada saat bersamaan membangun pagar-pagar konstitusional di sekeliling kekuasaan Presiden. Presiden dan Wakil Presiden kemudian dipilih langsung oleh rakyat, masa jabatan dibatasi, mekanisme pemberhentian diperjelas, Presiden tidak dapat membubarkan DPR, dan mekanisme pengujian undang-undang dilembagakan melalui Mahkamah Konstitusi.
Dengan konstruksi demikian, sebenarnya keliru apabila perubahan UUD 1945 hanya dipahami sebagai proses “mengurangi kekuasaan Presiden”. Yang terjadi lebih kompleks daripada itu. Konstitusi melakukan redistribusi kekuasaan sekaligus penguatan legitimasi Presiden. Sebagian kekuasaan yang sebelumnya terkonsentrasi pada Presiden dipindahkan atau diseimbangkan dengan lembaga lain, tetapi Presiden justru memperoleh legitimasi demokratis yang lebih langsung karena dipilih oleh rakyat. Presiden pascareformasi, dengan demikian, bukan Presiden yang lemah. Ia adalah Presiden yang kuat, tetapi secara teoritis ditempatkan dalam jaringan kontrol konstitusional yang lebih ketat.
Perubahan paling jelas terlihat dalam bidang legislasi. Sebelum perubahan UUD 1945, Pasal 5 ayat (1) menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Setelah perubahan, Pasal 20 ayat (1) menempatkan kekuasaan membentuk undang-undang pada DPR, sedangkan Presiden berdasarkan Pasal 5 ayat (1) berhak mengajukan rancangan undang-undang. Pergeseran tersebut merupakan koreksi penting terhadap konstruksi executive heavy. Namun, berhenti pada bunyi pasal juga dapat menyesatkan. Dalam praktik pembentukan undang-undang, Presiden tetap mempunyai posisi yang sangat menentukan karena rancangan undang-undang dibahas DPR bersama Presiden untuk memperoleh persetujuan bersama.
Di sinilah analisis terhadap kekuasaan eksekutif seharusnya tidak berhenti pada pembagian kekuasaan secara tekstual. Hukum Tata Negara bukan hanya persoalan tentang siapa secara formal diberikan kewenangan oleh konstitusi, melainkan juga tentang bagaimana kewenangan itu bekerja ketika bertemu dengan konfigurasi politik. Presiden dapat saja tidak memegang kekuasaan legislasi secara formal, tetapi pengaruh eksekutif dalam pembentukan undang-undang tetap besar ketika pemerintah memperoleh dukungan mayoritas kekuatan politik di DPR. Bahkan dalam kajian ketatanegaraan terdapat kritik bahwa pergeseran kekuasaan legislasi setelah perubahan UUD 1945 tidak otomatis menghilangkan pengaruh kuat Presiden dalam proses legislasi.
Persoalan ini membawa kita pada pertanyaan yang lebih penting: apakah checks and balances cukup hanya dengan memisahkan lembaga negara?
Menurut saya, tidak.
Checks and balances baru mempunyai arti apabila terdapat kemungkinan nyata bagi satu kekuasaan untuk mengoreksi kekuasaan lainnya. DPR dapat memiliki fungsi pengawasan yang sangat luas di atas kertas, tetapi fungsi tersebut kehilangan daya apabila pengawasan berubah menjadi sekadar formalitas politik. Demikian pula pengadilan dapat dijamin independensinya oleh konstitusi, tetapi jaminan normatif tidak akan banyak berarti apabila independensi kelembagaannya tidak dipelihara. Dengan kata lain, persoalan konstitusional tidak selalu muncul ketika suatu lembaga mengambil kewenangan lembaga lain. Persoalan juga dapat muncul ketika lembaga yang seharusnya saling mengawasi justru tidak menjalankan fungsi pengawasannya secara efektif.
Kondisi ini menjadi semakin menarik dalam sistem presidensial multipartai seperti Indonesia. Secara teoritis, Presiden dan DPR berdiri sebagai cabang kekuasaan yang berbeda. Dalam praktik politik, batas tersebut tidak selalu setegas konstruksi normatifnya. Presiden membutuhkan dukungan partai politik di DPR untuk menjalankan agenda pemerintahan dan legislasi. Sebaliknya, partai politik memiliki kepentingan terhadap akses dan keterlibatan dalam pemerintahan. Dari sinilah koalisi terbentuk. Koalisi tentu merupakan sesuatu yang wajar dalam demokrasi. Persoalan konstitusional baru muncul apabila hubungan politik tersebut menyebabkan fungsi kontrol parlemen terhadap pemerintah kehilangan efektivitasnya.
Karena itu, ukuran sehat atau tidaknya sistem presidensial Indonesia tidak semestinya hanya dilihat dari seberapa kuat Presiden. Pertanyaan yang lebih tepat adalah: ketika Presiden menjadi sangat kuat secara politik, apakah institusi pengimbangnya juga tetap kuat secara konstitusional?
Pertanyaan tersebut penting sebab konstitusi pada dasarnya dirancang bukan hanya untuk menghadapi pemimpin yang baik. Konstitusi justru harus mampu bekerja ketika kekuasaan memiliki kecenderungan untuk melampaui batas. Sebuah sistem ketatanegaraan tidak dapat menggantungkan keselamatannya pada watak personal orang yang sedang memegang jabatan. Presiden yang taat pada batas kekuasaan tentu penting, tetapi jauh lebih penting adalah membangun sistem yang membuat siapa pun yang menjadi Presiden harus tunduk pada batas tersebut.
Atas dasar itu, saya tidak melihat kekuasaan Presiden yang kuat sebagai sesuatu yang dengan sendirinya bertentangan dengan demokrasi. Negara sebesar Indonesia membutuhkan pemerintahan yang mampu mengambil keputusan, mengoordinasikan birokrasi, merespons keadaan darurat, menjalankan kebijakan nasional, dan memastikan program pemerintahan dapat dilaksanakan. Sistem presidensial memang dirancang untuk menyediakan stabilitas eksekutif semacam itu. Sejumlah kajian mengenai kekuasaan Presiden setelah perubahan UUD 1945 juga menunjukkan bahwa perubahan konstitusi tidak menjadikan Presiden Indonesia sebagai institusi yang kehilangan kekuatan.
Yang harus diwaspadai bukanlah kekuasaan yang kuat, melainkan kekuasaan yang semakin sulit dikoreksi.
Perbedaan keduanya sangat mendasar. Pemerintahan yang kuat masih bekerja di bawah hukum, menerima pengawasan parlemen, menghormati putusan pengadilan, membuka ruang kritik, dan menjalankan kewenangan berdasarkan batas konstitusional. Sebaliknya, konsentrasi kekuasaan mulai menjadi persoalan ketika mekanisme pengawasan melemah, institusi pengimbang kehilangan independensinya, atau keputusan politik sulit memperoleh koreksi melalui saluran-saluran konstitusional yang tersedia. Pada titik itu, masalahnya bukan lagi terletak pada luasnya kewenangan Presiden semata, tetapi pada menyempitnya ruang pengendalian terhadap kekuasaan tersebut.
Itulah sebabnya saya memandang bahwa pembicaraan mengenai masa depan kekuasaan eksekutif Indonesia sebaiknya tidak diarahkan pada pilihan sederhana antara memperkuat atau memperlemah Presiden. Dikotomi semacam itu terlalu dangkal untuk menjelaskan kebutuhan ketatanegaraan Indonesia. Yang diperlukan adalah Presiden yang memiliki kapasitas konstitusional untuk memerintah secara efektif, tetapi pada saat bersamaan berhadapan dengan DPR yang mampu mengawasi, peradilan yang independen, mekanisme pengujian hukum yang efektif, birokrasi yang profesional, pers yang bebas, dan masyarakat sipil yang memiliki ruang untuk mengontrol penyelenggaraan negara.
Pada akhirnya, persoalan paling penting dalam Hukum Tata Negara memang bukan siapa yang memegang kekuasaan, melainkan bagaimana kekuasaan itu dibatasi. Sejarah ketatanegaraan Indonesia telah memberikan pelajaran bahwa konsentrasi kekuasaan yang terlalu besar tidak selalu terjadi karena konstitusi secara terang-terangan menghendakinya. Ia dapat tumbuh secara perlahan ketika lembaga pengimbang melemah, kontrol politik tidak berjalan, dan masyarakat mulai terbiasa melihat kekuasaan sebagai sesuatu yang tidak perlu dipersoalkan.
Maka, frasa “menurut Undang-Undang Dasar” dalam Pasal 4 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 semestinya terus dibaca sebagai pesan utama dalam memahami kedudukan Presiden. Presiden memang memegang kekuasaan pemerintahan. Presiden memang harus cukup kuat untuk memerintah. Tetapi dalam negara konstitusional, tidak pernah ada kekuasaan yang memperoleh cek kosong. Kekuatan Presiden memperoleh legitimasi justru karena kekuasaan itu mempunyai batas. Dan ketika batas tersebut dapat bekerja secara nyata, di situlah konstitusi benar-benar hidup, bukan sekadar menjadi teks yang dibacakan ketika negara membutuhkannya.
.jpg)
0 Komentar