Sebuah negara dapat memiliki ribuan peraturan, tetapi banyaknya peraturan tidak dengan sendirinya menunjukkan bahwa negara tersebut memiliki sistem hukum yang baik. Persoalan justru muncul ketika terlalu banyak lembaga mempunyai kewenangan membentuk aturan, sementara hubungan antara satu aturan dengan aturan lainnya tidak tertata dengan jelas. Pada keadaan seperti itu, masyarakat bukan semakin memperoleh kepastian hukum, melainkan dapat semakin kesulitan menentukan aturan mana yang harus dipatuhi.
Di sinilah hierarki peraturan perundang-undangan memperoleh arti penting.
Hierarki sering diperkenalkan kepada mahasiswa hukum secara sederhana sebagai susunan peraturan dari yang tertinggi sampai yang terendah. UUD NRI Tahun 1945 ditempatkan pada posisi tertinggi dalam hierarki Pasal 7, kemudian Ketetapan MPR, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan terakhir Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Pasal 7 ayat (2) kemudian menentukan bahwa kekuatan hukum peraturan perundang-undangan tersebut sesuai dengan hierarkinya.
Tetapi jika hierarki hanya dipahami sebagai urutan yang harus dihafalkan, kita kehilangan sebagian besar maknanya.
Bagi saya, hierarki peraturan perundang-undangan pada dasarnya berbicara mengenai batas kekuasaan.
Setiap peraturan lahir dari suatu kewenangan. Undang-undang lahir melalui kewenangan konstitusional DPR bersama Presiden dalam proses pembentukannya. Peraturan Pemerintah ditetapkan Presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Peraturan Presiden mempunyai wilayah pengaturannya sendiri. Pemerintah daerah juga mempunyai kewenangan membentuk Peraturan Daerah.
Artinya, di belakang setiap norma terdapat institusi yang menggunakan kekuasaan.
Karena itu, ketika kita mengatakan bahwa peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, yang sebenarnya sedang kita katakan adalah bahwa pejabat atau lembaga yang membentuk peraturan lebih rendah tidak boleh menggunakan kewenangannya untuk melampaui batas yang telah ditentukan oleh norma yang lebih tinggi.
Di situlah asas lex superior derogat legi inferiori memperoleh makna ketatanegaraannya.
Asas tersebut tidak semata-mata menjadi teknik untuk menyelesaikan konflik norma. Ia sekaligus menjadi prinsip pembatasan kekuasaan. Mahkamah Konstitusi sendiri dalam pertimbangannya pernah menegaskan relevansi asas tersebut ketika peraturan yang lebih rendah harus menyesuaikan diri dengan peraturan yang lebih tinggi.
Bayangkan apabila prinsip tersebut tidak ada.
Sebuah Peraturan Presiden dapat mengubah substansi undang-undang. Peraturan Menteri dapat menciptakan kewenangan yang tidak pernah diberikan oleh undang-undang. Pemerintah daerah dapat menghasilkan Peraturan Daerah yang bertentangan dengan norma nasional yang lebih tinggi. Pada akhirnya, setiap institusi dapat menciptakan hukumnya sendiri.
Jika keadaan demikian dibiarkan, persoalannya bukan sekadar konflik peraturan.
Yang mengalami kerusakan adalah sistem hukum itu sendiri.
Sebab negara hukum mensyaratkan adanya keteraturan mengenai dari mana suatu kewenangan berasal, siapa yang dapat menggunakannya, dalam bentuk hukum apa kewenangan tersebut dapat dijalankan, dan sampai di mana batasnya.
Itulah sebabnya teori tentang jenjang norma tetap relevan ketika membicarakan sistem peraturan perundang-undangan Indonesia. Gagasan mengenai norma yang berjenjang menjelaskan bahwa norma yang lebih rendah memperoleh dasar keberlakuannya dari norma yang lebih tinggi. Dalam diskursus ilmu perundang-undangan Indonesia, pemikiran Hans Kelsen dan pengembangannya oleh Hans Nawiasky telah lama digunakan untuk menjelaskan struktur norma semacam ini.
Namun teori tersebut menjadi jauh lebih menarik ketika dibawa ke dalam praktik ketatanegaraan.
UUD NRI Tahun 1945 tidak hanya berada di atas undang-undang karena ditempatkan pada urutan pertama. Kedudukan konstitusi sebagai hukum dasar berarti pembentukan undang-undang sendiri mempunyai batas. DPR dan Presiden memang memiliki legitimasi demokratis untuk menghasilkan undang-undang, tetapi legitimasi politik tersebut tidak memberikan kewenangan untuk membentuk norma yang bertentangan dengan konstitusi.
Karena itulah kita mempunyai judicial review.
Apabila undang-undang diduga bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. Sementara pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang berada dalam kewenangan Mahkamah Agung. Struktur pengujian ini memperlihatkan bahwa hierarki bukan sekadar konsep di atas kertas. Ia mempunyai mekanisme untuk mempertahankan keteraturan norma.
Di sinilah hubungan antara hierarki dan supremasi konstitusi terlihat dengan sangat jelas.
Konstitusi tidak cukup disebut sebagai hukum tertinggi. Harus tersedia mekanisme yang memungkinkan norma di bawahnya dikoreksi ketika menyimpang dari norma yang lebih tinggi.
Tanpa mekanisme koreksi, hierarki hanya akan menjadi gambar berbentuk piramida dalam buku-buku pengantar ilmu hukum.
Tetapi persoalan hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia sebenarnya jauh lebih kompleks daripada tujuh tingkatan yang disebut dalam Pasal 7.
Ada Pasal 8.
Ketentuan tersebut menjadi penting karena kehidupan regulasi Indonesia tidak hanya terdiri atas UUD, TAP MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, dan Perda. Dalam praktik pemerintahan terdapat berbagai peraturan yang dibentuk oleh lembaga negara dan pejabat lainnya. Karena itu, memahami sistem peraturan perundang-undangan hanya dengan menghafalkan Pasal 7 dapat menghasilkan gambaran yang terlalu sederhana mengenai kenyataan regulasi Indonesia.
Justru di wilayah inilah persoalan sering muncul.
Semakin banyak institusi yang memiliki kewenangan regulatif, semakin besar kemungkinan terjadi tumpang tindih pengaturan. Peraturan dapat lahir dari berbagai sektor dengan bahasa, tujuan, dan kepentingan administratif yang berbeda. Satu kementerian dapat mempunyai perspektif tertentu terhadap sebuah persoalan, sementara kementerian atau lembaga lain mempunyai kepentingan regulatif yang berbeda.
Akibatnya, persoalan hukum tidak selalu berbentuk konflik vertikal antara aturan yang lebih rendah dengan aturan yang lebih tinggi.
Konflik dapat terjadi secara horizontal.
Dua peraturan yang memiliki kedudukan sederajat dapat mengatur persoalan yang sama secara berbeda. Undang-undang yang lebih baru dapat bersinggungan dengan undang-undang yang lebih lama. Peraturan yang bersifat umum dapat bertemu dengan peraturan yang mengatur persoalan secara khusus.
Karena itu, selain lex superior derogat legi inferiori, ilmu hukum mengenal lex specialis derogat legi generali dan lex posterior derogat legi priori. Tetapi penggunaan asas-asas tersebut juga tidak boleh dilakukan secara mekanis. Sebelum menentukan norma mana yang harus didahulukan, kita harus melihat tingkat peraturannya, materi yang diatur, ruang lingkup norma, waktu pembentukannya, dan kewenangan lembaga yang membentuknya.
Persoalan lainnya adalah kecenderungan melihat semua masalah regulasi dapat diselesaikan hanya dengan harmonisasi.
Harmonisasi tentu penting. Tetapi harmonisasi tidak akan menyelesaikan persoalan apabila akar masalahnya adalah pembentukan peraturan yang melampaui kewenangan.
Jika suatu lembaga memang tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur sebuah materi, memperbaiki redaksi peraturannya tidak menyelesaikan persoalan. Pertanyaan pertama seharusnya bukan bagaimana norma tersebut dirumuskan, melainkan dari mana kewenangan untuk membentuk norma itu berasal?
Pertanyaan ini terlihat sederhana, tetapi sangat mendasar dalam negara hukum.
Setiap kewenangan publik harus mempunyai dasar.
Pejabat negara tidak dapat menciptakan kewenangannya sendiri hanya dengan menerbitkan peraturan. Peraturan pelaksana juga tidak semestinya digunakan untuk memperluas kewenangan yang tidak diberikan oleh peraturan yang menjadi dasarnya. Jika hal tersebut terjadi, hierarki kehilangan fungsi substantifnya sebagai penjaga batas kekuasaan.
Karena itu, saya memandang persoalan hierarki sebenarnya mempunyai hubungan yang sangat dekat dengan prinsip legalitas.
Hierarki menentukan hubungan antarnorma. Prinsip legalitas menentukan dasar penggunaan kewenangan. Keduanya bertemu pada satu tujuan yang sama: mencegah kekuasaan publik berjalan berdasarkan kehendaknya sendiri.
Hal lain yang menarik adalah kedudukan Ketetapan MPR.
UU 12/2011 mengembalikan Ketetapan MPR ke dalam hierarki dan menempatkannya setelah UUD NRI Tahun 1945 serta sebelum UU/Perppu. Kedudukan ini memiliki konteks ketatanegaraan tersendiri karena struktur MPR setelah perubahan UUD 1945 tidak lagi sama dengan struktur MPR pada masa sebelum perubahan konstitusi. Persoalan kedudukan TAP MPR bahkan pernah menjadi objek perdebatan dalam pengujian UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Mahkamah Konstitusi.
Hal tersebut menunjukkan satu hal: hierarki hukum Indonesia bukan sesuatu yang sepenuhnya statis.
Sejarah ketatanegaraan Indonesia memperlihatkan bahwa tata urutan peraturan mengalami perubahan. Perubahan itu berkaitan dengan perubahan struktur ketatanegaraan, distribusi kewenangan, dan cara negara memahami sumber hukumnya.
Karena itu, hierarki harus selalu dibaca bersama perkembangan konstitusi.
Namun perubahan struktur peraturan tidak boleh membuat kita kehilangan prinsip dasarnya. Apa pun bentuk hierarki yang digunakan, sebuah negara hukum membutuhkan kepastian bahwa norma yang lebih rendah tidak dapat menegasikan norma yang lebih tinggi.
Persoalan terbesar justru muncul ketika secara formal kita memiliki hierarki, tetapi dalam praktik terdapat peraturan yang substansinya tidak konsisten dengan peraturan di atasnya.
Pada keadaan seperti itu, masyarakatlah yang pertama kali menanggung akibatnya.
Bayangkan seorang warga membaca undang-undang dan menemukan bahwa dirinya memiliki hak tertentu. Ketika berhadapan dengan birokrasi, ia justru menemukan peraturan pelaksana yang membatasi hak tersebut. Atau sebuah undang-undang memberikan mekanisme tertentu, tetapi peraturan di bawahnya menambahkan persyaratan yang tidak pernah diperintahkan oleh undang-undang.
Bagi masyarakat, perdebatan mengenai hierarki mungkin terdengar teoritis.
Tetapi ketika konflik norma menentukan apakah seseorang memperoleh izin, pelayanan publik, perlindungan hukum, hak ekonomi, atau akses terhadap administrasi pemerintahan, hierarki berubah menjadi persoalan yang sangat konkret.
Karena itu, kualitas sistem peraturan perundang-undangan tidak dapat hanya diukur dari kerapian susunannya.
Kita perlu melihat apakah setiap tingkatan benar-benar menjalankan fungsinya. Apakah peraturan pelaksana memang melaksanakan undang-undang atau justru menciptakan kebijakan baru yang melampaui delegasi? Apakah Peraturan Daerah benar-benar menjalankan otonomi dalam koridor hukum nasional? Apakah terdapat mekanisme yang efektif untuk mengoreksi peraturan yang bertentangan? Dan apakah masyarakat dapat mengetahui dengan mudah norma mana yang sebenarnya berlaku?
Pertanyaan terakhir menjadi semakin penting di tengah banyaknya regulasi.
Negara hukum tidak cukup hanya mempunyai aturan yang benar secara hierarkis. Aturan tersebut juga harus dapat ditemukan, dipahami, dan dilaksanakan secara konsisten.
Sebab kepastian hukum tidak hanya berarti terdapat peraturan.
Kepastian hukum berarti masyarakat dapat mengetahui aturan apa yang berlaku terhadap dirinya dan dapat memperkirakan bagaimana negara akan menggunakan kewenangannya berdasarkan aturan tersebut.
Pada akhirnya, hierarki peraturan perundang-undangan seharusnya tidak diajarkan hanya sebagai urutan yang harus dihafalkan: UUD, TAP MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda Provinsi, lalu Perda Kabupaten/Kota.
Itu hanya bentuk luarnya.
Di balik susunan tersebut terdapat gagasan yang jauh lebih penting: tidak ada pembentuk peraturan yang boleh menganggap kewenangannya tidak terbatas.
Peraturan yang lebih rendah tunduk kepada peraturan yang lebih tinggi karena kewenangan yang melahirkannya juga mempunyai batas. Undang-undang tunduk kepada konstitusi karena bahkan kekuasaan legislatif yang memperoleh legitimasi demokratis tetap merupakan kekuasaan yang dibatasi.
Maka hierarki pada akhirnya bukan hanya soal norma mana yang lebih tinggi.
Ia adalah cara negara hukum menjawab pertanyaan yang jauh lebih mendasar: ketika setiap lembaga negara mempunyai kekuasaan untuk membuat aturan, siapa yang memastikan bahwa aturan tersebut tidak melampaui kewenangannya?
Jawabannya tidak cukup dengan menggambar sebuah piramida hukum.
Kita membutuhkan pembentukan peraturan yang tertib, pembagian kewenangan yang jelas, harmonisasi yang serius, mekanisme pengujian yang efektif, serta kesediaan setiap lembaga negara untuk memahami bahwa kewenangan regulatifnya mempunyai batas.
Sebab kekacauan regulasi pada akhirnya bukan semata-mata persoalan terlalu banyak aturan. Kekacauan regulasi terjadi ketika setiap kekuasaan merasa dapat membuat aturan tanpa mengetahui secara pasti di mana kekuasaannya harus berhenti.
.jpg)
0 Komentar