Dalam negara demokrasi, undang-undang pada dasarnya lahir dari proses politik. DPR bersama Presiden memiliki legitimasi demokratis untuk menentukan arah kebijakan hukum melalui pembentukan undang-undang. Pilihan mengenai sistem pemilu, desain kelembagaan negara, batas usia jabatan publik, kebijakan ekonomi, hingga berbagai pembatasan hak sering kali merupakan hasil kompromi politik yang kemudian memperoleh bentuk sebagai norma hukum. Dalam literatur ketatanegaraan, ruang kebijakan semacam ini kerap dipahami sebagai legislative discretion atau, dalam praktik Mahkamah Konstitusi, sering dikaitkan dengan doktrin open legal policy.
Persoalannya, apakah setiap kebijakan yang telah dipilih oleh pembentuk undang-undang harus diterima oleh Mahkamah Konstitusi hanya karena kebijakan tersebut merupakan pilihan politik legislator? Jawabannya tentu tidak sesederhana itu.
Konstitusi justru hadir untuk memastikan bahwa demokrasi tidak hanya diukur dari siapa yang memperoleh suara terbanyak. Demokrasi konstitusional mensyaratkan bahwa kekuasaan mayoritas tetap bekerja dalam batas-batas konstitusi. DPR dan Presiden memang memperoleh legitimasi melalui mekanisme demokratis, tetapi legitimasi tersebut tidak melahirkan kekuasaan legislasi tanpa batas. Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 secara tegas menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Frasa “menurut Undang-Undang Dasar” merupakan pembatas sekaligus pesan bahwa politik pun harus tunduk kepada konstitusi.
Di sinilah Mahkamah Konstitusi memperoleh relevansinya. Pasal 24C UUD NRI Tahun 1945 memberikan kewenangan kepada Mahkamah untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Dengan konstruksi tersebut, Mahkamah bukan pengganti pembentuk undang-undang, tetapi merupakan pengawas konstitusional terhadap produk legislasi. Oleh sebab itu, mengatakan bahwa Mahkamah sama sekali tidak boleh memasuki wilayah kebijakan hukum legislator justru dapat menghilangkan esensi judicial review.
Open Legal Policy Bukan Blank Cheque
Doktrin open legal policy sering digunakan ketika konstitusi tidak menentukan secara eksplisit suatu pilihan kebijakan. Dalam keadaan demikian, pembentuk undang-undang memang mempunyai ruang untuk memilih satu di antara beberapa alternatif kebijakan yang sama-sama mungkin secara konstitusional.
Namun, open legal policy tidak boleh dipahami sebagai blank cheque bagi legislator.
Tidak diaturnya suatu persoalan secara terperinci dalam konstitusi tidak berarti pembentuk undang-undang dapat menentukan apa pun tanpa batas. Setiap kebijakan legislasi tetap harus berhadapan dengan prinsip negara hukum, persamaan di hadapan hukum, kepastian hukum yang adil, perlindungan hak konstitusional, demokrasi, serta prinsip-prinsip lain yang terkandung dalam UUD 1945.
Karena itu, pertanyaan yang seharusnya diajukan Mahkamah bukan semata-mata: “Apakah kebijakan ini merupakan pilihan politik pembentuk undang-undang?” Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: “Apakah pilihan politik tersebut masih berada dalam batas yang diperkenankan oleh konstitusi?”
Perbedaan dua pertanyaan tersebut sangat menentukan.
Apabila setiap persoalan yang dikategorikan sebagai open legal policy otomatis dikeluarkan dari pengawasan konstitusional, doktrin tersebut justru berpotensi berubah menjadi ruang kekebalan konstitusional bagi pembentuk undang-undang. Padahal, tidak ada kekuasaan dalam negara hukum yang seharusnya memiliki wilayah bebas dari kontrol konstitusi.
Mengoreksi Bukan Berarti Mengambil Alih
Mahkamah Konstitusi memang dapat mengoreksi pilihan politik legislator, tetapi kewenangan tersebut memiliki batas. Mahkamah harus mampu membedakan antara mengoreksi konstitusionalitas kebijakan dan menggantikan kebijakan legislator dengan preferensi kebijakan hakim.
Misalnya, ketika tersedia pilihan kebijakan A, B, dan C yang seluruhnya konstitusional, Mahkamah seharusnya tidak membatalkan pilihan A hanya karena hakim menganggap pilihan B lebih baik. Menentukan kebijakan mana yang paling efektif, ekonomis, atau populer pada dasarnya merupakan wilayah pembentuk undang-undang.
Keadaannya berbeda ketika pilihan A ternyata menghasilkan diskriminasi yang tidak dapat dibenarkan, menghilangkan hak konstitusional, menimbulkan ketidakpastian hukum yang serius, atau secara nyata bertentangan dengan konstitusi. Dalam keadaan demikian, sikap pasif Mahkamah dengan berlindung di balik open legal policy justru dapat dipersoalkan.
Di titik inilah diperlukan keseimbangan antara judicial restraint dan judicial activism. Judicial restraint diperlukan agar Mahkamah tidak menjelma menjadi lembaga legislatif baru. Sebaliknya, keberanian yudisial diperlukan ketika kebijakan mayoritas telah melampaui pagar konstitusional.
Dengan demikian, batasnya bukan terletak pada apakah suatu norma memiliki dimensi politik. Hampir semua undang-undang memiliki dimensi politik. Batas yang sesungguhnya adalah konstitusionalitas pilihan politik tersebut.
Dari Open Legal Policy Menuju Constitutional Legal Policy
Perkembangan tersebut mendorong perlunya cara pandang yang lebih maju terhadap doktrin open legal policy. Kebebasan legislator seharusnya tidak lagi diletakkan semata-mata pada pertanyaan apakah UUD 1945 mengatur atau tidak mengatur suatu persoalan secara eksplisit. Kebijakan hukum perlu ditempatkan dalam kerangka constitutional legal policy, yakni kebijakan hukum yang ruang pembentukannya tetap ditentukan dan dibatasi oleh nilai, hak, prinsip, serta struktur yang dibangun oleh konstitusi.
Konsepsi ini tidak menghilangkan diskresi pembentuk undang-undang. Sebaliknya, ia memberikan batas normatif terhadap diskresi tersebut.
Legislator tetap dapat menentukan pilihan politiknya, tetapi pilihan itu setidaknya harus memenuhi beberapa parameter: mempunyai tujuan yang sah secara konstitusional, tidak menghasilkan diskriminasi yang tidak dapat dibenarkan, tidak membatasi hak secara berlebihan, memiliki dasar rasional, menjaga kepastian hukum, dan tidak merusak prinsip dasar demokrasi serta negara hukum.
Dengan pendekatan demikian, hubungan Mahkamah dan legislator tidak harus ditempatkan dalam logika siapa yang lebih berkuasa. Yang dibangun justru suatu constitutional dialogue. Legislator membentuk kebijakan, Mahkamah menguji batas konstitusionalnya, dan pembentuk undang-undang dapat merumuskan kembali kebijakan tersebut sepanjang tetap berada dalam koridor yang ditentukan konstitusi.
Bahaya Mahkamah yang Terlalu Aktif
Namun, memberikan ruang koreksi kepada Mahkamah juga menyimpan persoalan lain. Sembilan hakim konstitusi tidak memperoleh mandat elektoral sebagaimana anggota DPR dan Presiden. Ketika Mahkamah terlalu jauh menentukan substansi kebijakan, muncul persoalan klasik yang dikenal sebagai counter-majoritarian difficulty: mengapa hakim yang tidak dipilih rakyat dapat membatalkan keputusan lembaga yang memperoleh mandat melalui pemilu?
Kritik tersebut harus dianggap serius.
Kekuatan Mahkamah Konstitusi bukan terletak pada legitimasi elektoral, melainkan pada legitimasi konstitusional dan kualitas argumentasi hukumnya. Karena itu, semakin jauh suatu putusan memasuki wilayah kebijakan legislasi, semakin tinggi pula beban argumentasi yang harus diberikan Mahkamah.
Mahkamah tidak cukup menyatakan suatu kebijakan tidak adil. Ia harus menunjukkan mengapa ketidakadilan tersebut merupakan persoalan konstitusional. Mahkamah juga tidak cukup mengatakan sebuah kebijakan tidak rasional. Harus dijelaskan norma, prinsip, atau hak konstitusional apa yang dilanggar serta bagaimana hubungan antara pelanggaran tersebut dengan norma yang diuji.
Tanpa disiplin argumentasi semacam itu, judicial review berisiko bergeser menjadi judicial preference.
Siapa Pemegang Kata Terakhir?
Pada akhirnya, pertanyaan “bolehkah Mahkamah Konstitusi mengoreksi pilihan politik legislator?” harus dijawab: boleh, bahkan dalam keadaan tertentu wajib. Namun yang dikoreksi bukan pilihan politik karena Mahkamah tidak menyukainya, melainkan karena pilihan tersebut telah melampaui batas konstitusional.
Mahkamah tidak dibentuk untuk menjadi legislator kedua. Tetapi Mahkamah juga tidak dibentuk hanya untuk mengesahkan pilihan politik legislator.
Dalam negara hukum demokratis, DPR dan Presiden memiliki kebebasan menentukan ke mana kebijakan hukum hendak diarahkan, sedangkan konstitusi menentukan seberapa jauh kebijakan itu boleh berjalan. Ketika batas tersebut dilampaui, Mahkamah Konstitusi harus mampu mengatakan bahwa politik berhenti di titik tempat konstitusi mulai dilanggar.
Karena itu, open legal policy seharusnya tidak menjadi akhir pemeriksaan konstitusionalitas. Ia justru menjadi awal pertanyaan berikutnya: seberapa terbuka sebuah kebijakan dapat diberikan kepada legislator sebelum kebebasan tersebut berubah menjadi kesewenang-wenangan konstitusional?
Di situlah masa depan judicial review Indonesia akan ditentukan bukan oleh seberapa sering Mahkamah membatalkan undang-undang, melainkan oleh kemampuannya menjaga garis batas antara kebebasan politik legislator dan supremasi konstitusi.
.jpg)
0 Komentar